อำมาตยาธิปไตย

อำมาตยาธิปไตยกับการบริหารราชการไทย ในศตวรรษที่ 21 ที่มาและความสำคัญของปัญหา

by : สันติพงษ์ มูลฟอง

อมาตยาธิปไตย หรือ อำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity) เป็นการปกครองโดยข้าราชการ ซึ่งได้มีโอกาสเข้ามาปกครองเพราะอำนาจของตำแหน่งในรัฐบาล ใช้หมายถึงรัฐบาลที่ไม่ขึ้นอยู่หรือให้ความสำคัญกับเสียงประชาชน คำภาษาอังกฤษว่า bureaucratic polity บัญญัติโดย Fred W. Riggs อดีตอาจารย์มหาวิทยาลัยแห่งรัฐฮาวาย ในหนังสือที่พิมพ์เผยแพร่ในปี พ.ศ. 2509[1] เป็นคำใหม่ที่ใช้แก่ประเทศไทยโดยเฉพาะ[2] แต่ภายหลังคำนี้มีใช้แก่ประเทศอื่นด้วย แล้วมีการบัญญัติคำภาษาไทย "อมาตยาธิปไตย" ตามภาษาอังกฤษ นักวิชาการ เช่น นักประวัติศาสตร์ ดร.ชาญวิทย์ เกษตรศิริ เคยเรียกรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ว่าเป็นอมาตยาธิปไตย หรือรัฐบาลอำนาจนิยม (authoritarianism) อย่างไรก็ตาม นักวิชาการและกลุ่มต่าง ๆ เคยยกคำนี้มาใช้แก่รัฐบาลไทยสมัยต่าง ๆ ตั้งแต่สมัยจอมพล ป. เป็นต้นมาหลายชุด

ระบบราชการ (Bureaucracy) ในฐานะที่เป็นสถาบันทางสังคม (Social Institute) สถาบันหนึ่ง ถือเป็นสถาบันหนึ่งในกระบวนการปกครองประเทศ เป็นสถาบันที่ทำหน้าที่ปกป้อง ดูแลผลประโยชน์ของประชาชนและบ้านเมืองและยังมีนัยยะ การมองระบบราชการ (Bureaucracy) ในฐานะที่เป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดองค์การ (A From of Organization)ในมุมมองนี้จึงเป็นระบบการทำงานระบบหนึ่ง ที่มีลักษณะการจัดโครงสร้างองค์การในรูปแบบที่เรียกว่า (Weber an Bureaucracy) แต่อย่างไรก็ตามที่ผ่านมาการศึกษาเกี่ยวกับระบบราชการหรือ Bureaucracy ในสังคมของประเทศต่างๆ มักมีมุมมองแบบผสมผสาน คือ มีกรอบการมองว่า ระบบราชการเป็นสถาบันการบริหารของรัฐหรือที่เรียกว่าหน่วยงานราชการที่มักยึดถือหลักและวิธีการจัดองค์การตามแบบระบบราชการ แต่มีความยากในการเปลี่ยนแปลง การปฏิรูประบบการของไทยได้มีการดำเนินการมายาวนานในทุกรัฐบาล โดยเฉพาะการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ในปี พ.ศ.2545 ซึ่งจะเห็นได้ว่าการปฏิรูปที่เกิดขึ้นในทศวรรษที่ 21 ที่ประเทศอื่นๆ ได้ดำเนินจะมีเป้าหมายสำคัญ คือ การทำให้ระบบราชการมีขนาดเล็กลง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินงานในภาพรัฐให้มากขึ้น สำหรับประเทศไทย จากการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ ในรอบ 100 ปี แต่โทรศัพท์ระบบราชการไทยหลังการปฏิบัติเมื่อปี 2545 กลับมีบทบาทใหญ่ และรวมศูนย์อำนาจกระบวนการบังคับบัญชามากขึ้น ระบบราชการมีลักษณะหัวโตอยู่แล้วยิ่งหัวโตมากขึ้น ขาลีบลงไปเรื่อยๆ ถ้าจะวิเคราะห์จากบริหารงานของผู้อำนาจสูงสุดของรัฐบาลในขณะนั้นแล้ว อาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูประบบราชการในทั้งนั้นเป็นไปตามความต้องการของผู้มีอำนาจอย่างแท้จริง โดยทุกอย่างถูกสั่งจากผู้มีอำนาจระดับสูง ทุกอย่างถูกคิดและตัดสินใจมาจากผู้มีอำนาจไม่คงในภาคการเมือง และข้าราชการประจำ ดังนั้นการปฏิบัติในครั้งนั้นถือว่า เพิ่มสนองความต้องการทางการเมืองเท่านั้น อำมาตยาธิปไตย หรือ Bureaucratic Polity ซึ่งอาจเรียกเรียงอย่างหนึ่งว่า "รัฐราชการ" ที่อำนาจในการปกครองบริหาร ประเทศผูกขาดโดย "อำมาตนิขุนชน" ซึ่งได้แก่ข้าราชการที่ยังยึดติดกับระบบศักดินา (Feudalism) โดยเฉพาะข้าราชการผ่านความมั่นคง อำมาตยาธิปไตย หรือความเป็นใหญ่ของข้าราชการในสังคมการเมืองไทยอาจปรากฏให้เห็นได้ใน 2 รูปแบบ คือ ความเป็นใหญ่ในเชิงรูปแบบ ซึ่งหมายถึงการที่ข้าราชการไทยสามารถดำเนินการทางการเมืองได้ โดยไม่ต้องหวั่นเกรงแรงต่อต้านจากกลุ่มทางสังคมอื่นๆและอีกรูปแบบหนึ่ง มีลักษณะความเป็นใหญ่ของข้าราชการไทยในเชิงสาระอำมาตยาธิปไตย ในลักษณะนี้ หมายถึง การที่ข้าราชการประจำโดยเฉพาะในองค์กรหรือสถาบันที่เกี่ยวข้องกับการดำเนิน นโยบาย เศรษฐกิจ ซึ่งอำนาจหรือความเป็นใหญ่ของข้าราชการไทย นำไปสู่การผูกขาดอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ระบบอำมาตยาธิปไตยฝังรากลึกในสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน เพราะสังคมไทยเป็นสังคมที่ให้ความสำคัญกับระบบศักดินา ระบบอุปถัมภ์ อำนาจนิยมแต่อย่างไรก็ตาม มีการศึกษาว่า อะไรคือสาเหตุที่ทำให้ประเทศไทยตกอยู่ในกลุ่มประเทศโลกที่สาม จึงทำให้เข้าไปเกี่ยวข้องสัมพันธ์ เป็นส่วนหนึ่งของระบบทุนนิยม จึงทำให้ย้อนกับไปศึกษานโยบายและทิศทางการพัฒนาประเทศ นั่นคือ ต้องดูว่าใคร ผู้ใด สถาบันใด กลุ่มคนหรือชนชั้นใดที่มีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายการพัฒนาประเทศ ทำให้เห็นประวัติศาสตร์การใช้อำนาจของกระบวนการหรืออำมาตยาธิปไตยของรัฐไทย จนเป็นสาเหตุทำให้นักบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบรุ่นต่อมาได้มีการปรับเปลี่ยนวิธีการศึกษากลายเป็นคลื่นที่ใหญ่ที่สุดที่เรียกว่า "การบริหารรัฐกิจใหม่" หรือ "New Public Administration" โดยให้ความสำคัญของการพัฒนาที่คำนึงที่ยังยั่งยืน ความสำคัญกับคุณค่าความเป็นมนุษย์ของประชาชนในชาติ และคำนึงความแตกต่างทางด้านภูมิหลังประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม วิธีคิด วิถีชีวิต พื้นฐานการศึกษา ค่านิยม อุดมการณ์ เศรษฐกิจภายในประเทศ โดยที่ลดอำนาจของข้าราชการ เพิ่มอำนาจให้กับประชาชน "ประชาชนต้องเป็นผู้กำหนดอนาคตของตนเอง" สันติพงษ์ มูลฟอง ศูนย์พัฒนาเครือข่ายเด็กและชุมชน